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索引号: 01405231nync/2021-00074
发布机构: 市农业农村局 成文日期: 2021-07-05
信息名称: 2021版《中华人民共和国动物防疫法》解读
文号: 发布日期: 2021-07-05

2021版《中华人民共和国动物防疫法》解读

解读一:《动物防疫法》修订的主要背景

一、宏观背景

熟悉动物防疫工作特别是法律制度演进的读者都清楚,动物防疫法的前身是国务院于1985年发布实施的《家畜家禽防疫条例》。长期以来,社会上有很多声音质疑《动物防疫法》没有得到全面贯彻落实,在野生动物、水生动物、宠物的监管上存在缺失。

其实,从《家畜家禽防疫条例》到《动物防疫法》的立法变迁,是解释、理解上述情况的一把钥匙。但这不是本文论述的重点。1997年,八届全国人大常委会审议通过《动物防疫法》,动物防疫工作立法层次从行政法规上升为法律;2007年,十届全国人大常委会通过对动物防疫法第一次修订,后历经2013年、2015年两次修正,本次是对动物防疫法的第二次修订。

每一次法律修订或者修正,都有其诱因或背景。

2007年第一次修订,最大的背景是2004年的高致病性禽流感阻击战和随之而来的2005年国务院发布的《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》,这次重大动物疫情防控实践以及国务院文件的出台,确立了行政管理、监督执法和技术支撑“三驾马车”的动物防疫机构设置框架,国务院和省市县三级地方人民政府均设立了兽医主管部门,县级兽医主管部门可以向乡镇派驻站点、人员,在乡村建立村级动物防疫员队伍具体承担强制免疫注射工作,这些都在2007年修订时吸收到法律规定中。

第一次修订的《动物防疫法》于2008年实施后,全国动物防疫工作得到加强,法律在保障养殖业生产安全和公共卫生安全方面发挥了至关重要的作用。近年来,我国畜牧业转型升级的步伐不断加快,生产组织方式和经营模式创新发展,对动物防疫工作的要求逐步提高;饲养畜禽和消费畜禽产品的体量持续攀升,生猪常年饲养量达到10亿头(存栏+出栏),占全球一半,肉类和禽蛋产量稳居世界第一,而生产单元以分散的小规模饲养经营场户为主体的局面尚未得到根本改变,庞大的饲养规模与相对落后的生产方式之间的矛盾给动物防疫工作带来了巨大压力,对法律保障和支持力度的需求更加迫切。此外,境外重大动物疫情频发,A型口蹄疫、小反刍兽疫、非洲猪瘟先后从境外传入我国,牛结节性皮肤病疫情在部分边境地区点状散发,动物疫病防控形势始终严峻。

鉴于上述形势变化,以及距第一次修订已有10年时间,国家立法机关注意到了《动物防疫法》修订的重要性和紧迫性,于2018年9月将《动物防疫法》修订列入十三届全国人大常委会立法规划。这是本次修订的宏观背景。

二、四个具体背景

从修订中重点完善和新确立的法律制度及规定来看,本次修法工作有四个具体背景,直接影响到法律条文的设计,可以归纳为“两项改革、两场疫情”。“两项改革”,指政府机构改革和农业综合行政执法改革;“两场疫情”,指非洲猪瘟疫情和新冠肺炎疫情。

第一,关于政府机构改革。

以大部门制改革为主要表现形式,整合党政机构职能,精简机构设置,规范行政管理职能执行主体。在国务院层面成立农业农村部,原农业部内设机构畜牧业司和兽医局合并为农业农村部畜牧兽医局;在地方层面,原独立或半独立设置的畜牧兽医局合并进农业农村厅,内设畜牧兽医处室;在机构职能方面,行政管理职能全部划入农业农村主管部门,很多地方检疫与行政检查等监督管理权限均纳入农业农村部门“三定”方案。

上述情况对法律修订影响的最直接表现,是将原法中“兽医主管部门”修改为“农业农村主管部门”,动物卫生监督机构及其官方兽医不再履行监督检查等行政职能。

第二,关于农业综合行政执法改革。

按照中办、国办印发的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》,将“分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥离”,“整合组建农业综合行政执法队伍,由其集中行使,以农业农村部门的名义统一执法”。受这一改革影响最大和最直接的,就是动物卫生监督机构。

按照上一版《动物防疫法》规定,动物卫生监督机构为经法律授权、负责动物检疫和防疫监管执法的机构,各地成立动物卫生监督所,虽大部分为事业单位性质,但可以依法开展行政许可(检疫出证)和监管执法工作。

改革后,执法职能及相关编制被划入农业综合行政执法机构,检疫和监管职能划入农业农村部门,动物卫生监督所纷纷改为动物检疫技术支撑单位,更名为动物卫生技术中心,或并入动物疫病预防控制中心等等。在法律修订中,虽保留了对动物卫生监督机构作单独表述,但已无法承担动物防疫监管执法职能;而从各地机构改革的实际情况看,法律中的动物卫生监督机构已很难与动物卫生技术中心之类的技术性事业单位挂钩,保留动物卫生监督系统及其机构、人员的努力更多只具有象征意义。

动物检疫工作机制以及动物卫生监督机构和官方兽医建设,应该成为下一步重点研究和破解的课题。

第三,关于非洲猪瘟疫情。

2018年8月,在辽宁报告发现第一起非洲猪瘟疫情,正式宣告了非洲猪瘟病毒攻克边境管理,进入国内。很快,疫情短短数个月内遍布全境,暴发势头之猛,传播速度之快,令人惊愕。疫情给广大生猪养殖场户带来了前所未有的损失甚至灾难,生猪产业哀鸿遍野,猪肉价格持续攀升,对社会经济造成了一定影响。

从疫情发生后国务院和农业农村部采取的一系列措施来看,国家层面力图在短期内控制、消灭疫情的努力是应当肯定的。但是,部分地方动物防疫体系失灵,防疫队伍能力严重不足,影响了防控措施的有效落实;非洲猪瘟带来的损失和尚无疫苗可用的现实,也暴露了动物防疫工作链条不全、重预防不重根除的问题。

可以说,非洲猪瘟疫情是对本次法律修订影响最大的一个背景。国务院印发的两个明电、两个国办文件,以及农业农村部出台的一系列具体措施,均不同程度吸收到法律修订中。

第四,关于新冠肺炎疫情。

新冠肺炎疫情是在动物防疫法一审修订草案已基本成熟的情况下突然暴发的,对修法工作也产生了重要影响。修法进程上,推迟了审议的时间;修改内容上,集中加强了关于维护公共卫生安全的规定。疫情发生后,全国人大常委会迅速通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,禁止非法野生动物交易和滥食野生动物等行为;首次制定专项立法修法计划,强化公共卫生法治保障,涵盖约30部法律制修订任务,《动物防疫法》作为这个专项计划中规定完成的第一部法律,受到格外重视。

正是在这一背景下,法律修订后期大幅增加了关于防范人畜共患传染病和加强野生动物防疫检疫监管的内容。

解读二:总则

第一条 为了加强对动物防疫活动的管理,预防、控制、净化、消灭动物疫病,促进养殖业发展,防控人畜共患传染病,保障公共卫生安全和人体健康,制定本法。

解读:这一条是关于立法目的。

立法目的是提纲挈领、牵头抓总的条款,修法最核心的要点在本条表述变化中集中体现。本条有两处重要修改,一是将“预防、控制和扑灭动物疫病”修改为“预防、控制、净化、消灭动物疫病”;二是增加了“防控人畜共患传染病”的表述。

第一处修改体现了国家动物防疫总体思路和实现路径的重大转变,与第三条动物防疫定义、第五条动物防疫方针相互衔接。原法中“扑灭”的定义,更多与具体疫情处置相关,是动物疫病控制措施的一种,不宜与预防、控制并列。如新版《动物防疫法》第十四条里就使用了“动物疫情扑灭”的表述。净化、消灭是国际上广泛运用的动物防疫策略,是在预防、控制基础上逐步根除疫病病原的进一步措施,与预防、控制共同构成动物防疫的主要内容。《国家中长期动物疫病防治规划(2012-2020年)》和中办国办印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》均有实施动物疫病净化消灭的表述,后者明确提出“实施动物疫病净化计划,推动动物疫病防控从有效控制到逐步净化、消灭转变”,可见在国家层面早已明确实施净化、消灭措施。本次修法将净化、消灭纳入动物防疫范畴,是对我国动物防疫工作内涵与链条的重要完善,是对新发展阶段做好动物防疫工作的方向指引,应引起动物防疫工作者的重视。

第二处修改是在三审过程中增加的。如前文所述,《动物防疫法》被列入全国人大常委会专项立法修法工作计划后,涉及人畜共患病防治的内容得到进一步强化,此处修改也是一个具体体现。

第三条 本法所称动物,是指家畜家禽和人工饲养、捕获的其他动物。

本法所称动物产品,是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。

本法所称动物疫病,是指动物传染病,包括寄生虫病。

本法所称动物防疫,是指动物疫病的预防、控制、诊疗、净化、消灭和动物、动物产品的检疫,以及病死动物、病害动物产品的无害化处理。

解读:这一条是关于调整对象。

本条中有两处重要修改,一是在动物定义中将“人工饲养、合法捕获的其他动物”修改为“人工饲养、捕获的其他动物”,删除了“合法”二字;二是在动物防疫定义中,增加了“诊疗、净化、消灭”和“病死动物、病害动物产品的无害化处理”。

第一处修改删去“合法”二字后,《动物防疫法》中动物的定义有所扩大,凡人工饲养、捕获(不论是否合法)的其他动物(笔者理解主要指野生动物),均应依照本法规定采取相关防控措施,防止动物疫病向家畜家禽和人群传播,填补了此前法律规定上的缺项。

第二处修改,在动物防疫定义中增加了诊疗、净化、消灭、无害化处理,进一步拓展了动物防疫的内涵。值得注意的是,动物诊疗和无害化处理与动物、动物产品检疫一样,都是动物疫病防控工作的重要内容,也都设置了专章予以规范,补充进动物防疫的定义是必要的,但并不意味着这些内容在动物防疫中的地位是相同的。此处修改后,动物防疫工作内容更加全面,监管链条更加完整,防控措施更加有效。

第四条 根据动物疫病对养殖业生产和人体健康的危害程度,本法规定的动物疫病分为下列三类:

(一)一类疫病,是指口蹄疫、非洲猪瘟、高致病性禽流感等对人、动物构成特别严重危害,可能造成重大经济损失和社会影响,需要采取紧急、严厉的强制预防、控制等措施的;

(二)二类疫病,是指狂犬病、布鲁氏菌病、草鱼出血病等对人、动物构成严重危害,可能造成较大经济损失和社会影响,需要采取严格预防、控制等措施的;

(三)三类疫病,是指大肠杆菌病、禽结核病、鳖腮腺炎病等常见多发,对人、动物构成危害,可能造成一定程度的经济损失和社会影响,需要及时预防、控制的。

前款一、二、三类动物疫病具体病种名录由国务院农业农村主管部门制定并公布。国务院农业农村主管部门应当根据动物疫病发生、流行情况和危害程度,及时增加、减少或者调整一、二、三类动物疫病具体病种并予以公布。

人畜共患传染病名录由国务院农业农村主管部门会同国务院卫生健康、野生动物保护等主管部门制定并公布。

解读:这一条是关于动物疫病分类。

本条中有两处重要修改,一是对一二三类动物疫病分类原则进行了优化完善,国务院农业农村主管部门将根据动物疫病发生、流行情况和危害程度,及时调整并公布病种;二是增加野生动物保护主管部门参与制定人畜共患传染病名录。

第一处修改,从动物疫病危害、经济损失和社会影响、需要采取的防控措施三个方面对动物疫病进行了全面分类,并要求及时调整公布具体病种。与一类、二类、三类动物疫病相对应,危害程度从特别严重、严重到构成危害,损失影响从重大、较大到一般程度,防控措施从紧急、严格到及时预防控制,逐层递减。修订后的动物疫病分类原则更加科学、清晰、准确。考虑到现行一、二、三类动物疫病病种名录和人畜共患传染病名录制定公布已有12年,部分病种有调整需要,预计将适时启动相关名录修订。

第二处修改,增加野生动物保护主管部门作为人畜共患传染病名录的制定部门,凸显了国家对人畜共患传染病防控的高度重视,有利于统筹做好家畜家禽、野生动物和人的疫病防控工作,强化责任落实,加强部门间的协作配合。

第七条 从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人,依照本法和国务院农业农村主管部门的规定,做好免疫、消毒、检测、隔离、净化、消灭、无害化处理等动物防疫工作,承担动物防疫相关责任。

解读:这一条是关于从业者责任义务。

本条由原法第十七条修改完善而来,对从业者需要承担的防疫义务作了更加系统全面的阐述,在“免疫、消毒”基础上,增加了“监测、隔离、净化、消灭、无害化处理”等内容,从预防扩展至整个动物防疫工作,并规定“承担动物防疫相关责任”。长期以来,我国动物饲养、屠宰、经营、运输环节从业者的动物防疫主体责任意识比较淡薄,法律对其应当承担责任的刚性约束不强,特别是非洲猪瘟疫情防控过程中,国家三令五申要求压实生产经营者主体责任,可见这是防疫工作面临的一个重要问题。修订后,法律中进一步细化、明确了从业者应当承担的动物防疫义务,较为全面地规定、落实了主体责任,动物防疫责任体系更加健全。

第八条 县级以上人民政府对动物防疫工作实行统一领导,采取有效措施稳定基层机构队伍,加强动物防疫队伍建设,建立健全动物防疫体系,制定并组织实施动物疫病防治规划。

乡级人民政府、街道办事处组织群众做好本辖区的动物疫病预防与控制工作,村民委员会、居民委员会予以协助。

解读:这一条是关于政府动物防疫职责。

本条修改,主要增加了县级以上人民政府“采取有效措施稳定基层机构队伍”的表述,并规定村民委员会、居民委员会协助做好辖区内动物疫病预防、控制工作。

第一处修改,原因是很清楚的。基层动物防疫机构队伍一直是动物防疫体系的弱项,特别是在非洲猪瘟疫情防控中暴露得更加充分,《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》就明确指出“基层动物防疫体系不健全,防疫能力仍存在短板”。除前述文件外,近年发布的《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》、《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》也都对稳定动物防疫机构、加强防疫队伍和能力建设提出明确要求。

此次修订,基于动物防疫工作现实需要,及时将政策文件要求转化为法律规定,条文表述十分清晰完整,进一步压实了各级政府动物防疫属地管理职责,特别是县级人民政府在稳机构、建队伍、强能力方面的法定责任,为夯实防疫基础、巩固防疫能力提供了更为有力的法律保障。

第二处修改,是明确基层群众自治组织在动物防疫工作中的责任,推动村委会、居委会在预防、控制措施落实(本条)以及强制免疫(第十八条)、流浪犬猫处置(第三十条)等重要工作环节发挥积极作用。

第十条 县级以上人民政府卫生健康主管部门和本级人民政府农业农村、野生动物保护等主管部门应当建立人畜共患传染病防治的协作机制。

国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。

解读:这一条是关于部门协作机制。

本条属于新增条文,主要是建立两个部门协作机制,一是建立覆盖国家和省市县四级卫生健康和农业农村、野生动物保护等主管部门的人畜共患传染病防治协作机制,二是在国家层面建立农业农村主管部门和海关总署等部门防止境外动物疫病输入协作机制。

关于人畜共患传染病防治协作机制。长期以来,围绕高致病性禽流感、布病、狂犬病等人畜共患传染病防控,卫生健康、农业农村、林业草原等部门发布了多项政策文件,部门间的信息沟通和措施联动持续开展,已经形成了较为成熟的协作机制。原卫生部、农业部曾发文建立人畜共患病防控协作机制,国务院于2015年批复原国家卫生计生委,同意建立国务院防治重大疾病工作部际联席会议制度。此处作为法定的协调机制固定下来,体现的依然是国家重视公共卫生安全的态度。

关于防止境外动物疫病输入协作机制。当前我国境外动物疫病防范形势依然严峻,防堵压力很大。虽然国家动植物检疫机关(先是质检总局,后是海关总署)与农业农村部在制定禁止进境名录、检疫疫病名录和发布禁令、解禁令等方面共同开展了多项工作,但近十年来小反刍兽疫、非洲猪瘟、牛结节性皮肤病等动物疫病先后传入,说明仍需进一步加强部门协作和联防联控,不断提高监测分析、风险防范的能力和效果,切实防堵境外动物疫病传入。新增这一机制的规定是本次修法的一个亮点,旨在增强动物疫病防控合力。后续《进出境动植物检疫法》若修订,如何与本条作出衔接,值得关注。

解读三:动物疫病预防、报告、控制

解读2021版《动物防疫法》第二、三、四章,这是本次修订中主体框架基本稳定、制度调整相对较少的部分,集中阐述了动物疫病预防、控制、净化、消灭的主要制度和措施,三章共33条。可重点关注以下条款。

第二章 动物疫病的预防

第十五条,关于风险评估制度。

在原法中风险评估是一项重要的动物防疫措施,本次修订后上升为动物防疫制度,在国家动物防疫全局中的地位进一步提升,风险评估的有关规定可在后续制定配套法规规章时作充实细化。

本条第二款明确规定国务院农业农村主管部门要会同卫生健康等部门开展风险评估,进一步凸显了国家层面对人畜共患病防控工作的高度重视。第三款明确规定省级农业农村主管部门要会同卫生健康等部门开展风险评估,推动风险评估工作从国家向地方全面延伸,进一步压实省级部门的职责。

第十六条,关于强制免疫制度。

强制免疫是国家动物防疫工作的重要基础措施和关键制度安排。本条有一处重要修改,即今后国家层面只确定强制免疫的动物疫病病种和区域,不再制定下发年度国家动物疫病强制免疫计划,赋予地方更多的自主权和灵活性,便于各地根据实际制定工作计划,可以更有针对性地做好强制免疫工作,构筑有效防疫屏障。

第十八条,关于对强制免疫的监督检查和效果评估。

为切实做好强制免疫工作,确保免疫效果,本条新增了两项重要制度性规定,要求县级以上地方人民政府农业农村主管部门,一是对饲养动物的单位和个人履行强制免疫义务情况进行监督检查,二是对本行政区域内强制免疫实施情况和效果进行评估并向社会公布评估结果。通过明确主管部门的监督检查权,纠正基层强制免疫工作中存在的饲养主体缺位、监管主体越位、责任主体错位的问题,动物饲养者依法承担强制免疫主体责任,主管部门通过监督检查落实监管责任。通过开展效果评估和公示,层层传导压力、落实责任,用评估结果倒逼、促进强制免疫工作质量的提升,推动免疫工作有力有序开展,实现真苗、真打、真有效,也可以为动物检疫等其他动物防疫措施的实施提供更充分的支撑。

第二十条,关于落实边境省份和有关部门的监测责任。

本条为新增条款,聚焦进一步做好动物疫病监测预警工作。

第一款明确规定陆路边境省区人民政府合理设置监测站点,健全工作机制,加大投入力度,落实边境省份地方政府在防范境外动物疫病传入方面应当承担的职责任务。

第二款明确规定科技、海关等部门依法做好实验动物、进出境动物及动物产品的监测预警工作,落实部门监管责任。

第三款明确规定县级以上人民政府完善野生动物疫源疫病监测体系和工作机制,强化监测工作,落实地方政府属地管理责任,也与《野生动物保护法》相关规定更好衔接。

第二十一条,关于动物疫病区域化管理。

本条在原有无疫区建设规定的基础上,新增了三项重要内容。

一是提出国家鼓励建设无规定动物疫病生物安全隔离区,这是首次将生物安全隔离区纳入法律规定,进一步拓展了动物疫病区域化管理的内容。

二是规定省级人民政府制定实施无疫区建设方案,明确地方政府在无疫区建设中的主体地位;明确国务院农业农村主管部门实施监督检查和指导跨省份无疫区建设权限。

三是将动物疫病分区防控纳入法律规定,作为区域化管理制度的一项重要内容。非洲猪瘟疫情在我国发生后,农业农村部指导中南六省区试点实施非洲猪瘟分区防控。从有关报道看,试点区域内统一实施活猪跨区域调运监管等政策,减少长途调运,鼓励就近屠宰,推动“运猪”向“运肉”转变,降低了疫情传播风险,疫情得到有效控制。本次修法,及时将有关政策措施归纳上升到法律层面,为今后全面实施分区防控提供了充分依据和保障。

第二十二条,关于动物疫病净化消灭。

本条是新增条款。具体落实总则中对动物防疫方针的调整,对落实净化消灭措施做出三项重要规定。

一是明确规定国务院农业农村主管部门制定并组织实施动物疫病净化消灭规划,省市县三级农业农村主管部门制定并组织实施本区域的动物疫病净化消灭计划,建立了覆盖国家和省市县四级的动物疫病净化消灭工作机制。

二是明确了动物疫病预防控制机构净化消灭工作职责,主要是依法开展技术指导培训、效果监测评估。

三是明确提出国家鼓励支持动物疫病净化工作,达到净化标准的由省级以上人民政府农业农村主管部门公布,其公布主体的层级也比较高,可保证净化场标准的专业性和权威性。

第二十六条第二款和第三十条,关于禁止活畜禽交易和加强犬只防疫管理 。

关于这两部分内容,前期全国人大农委、法工委在新闻发布会和有关文章中已有专门解读,此处不再赘述。

需要说明的是,在本法中关于佩戴犬牌、系犬绳等规定,更多是对文明养犬行为的一种提倡,并没有设定法律责任。在各地养犬管理实践中,还是要根据本地区制定出台的养犬管理规定实施行政处罚等管理行为。

第三章 动物疫情的报告、通报和公布

第三十一条,关于动物疫情报告。

本条在原有基础上进行了重要修改。将接受动物疫情报告的单位由原来的主管部门、监督机构、疫控机构3家调整为主管部门和疫控机构两家。从实际情况看,目前国家已建立起以疫控机构为主的动物疫情报告机制及信息系统,疫情报告的渠道是畅通而高效的。动物卫生监督机构由于法定职责调整,不再承担监管任务,相应地也就不再承担接受动物疫情报告的职能。

第三十二条,关于动物疫情认定。

本条在原有基础上新增了两项重要规定。

一是在对原防疫法第四十条部分内容和《重大动物疫情应急条例》有关内容梳理整合基础上,首次从国家法律层面提出重大动物疫情定义,为科学规范开展重大动物疫情防控工作提供了更有力的法律保障。但是,这一定义与应急条例的定义并不完全一致,预计应急条例修订也将适时启动。

二是在总结地方疫情处置实践经验并吸收应急条例相关内容基础上,按照“事急从权”原则,在疫情处置上赋予地方政府更大自主权,规定地方政府在重大动物疫情报告期间可采取封锁、扑杀、销毁等紧急处置措施,防止疫情传播扩散,造成更大损失。事实上,非洲猪瘟、口蹄疫等重大动物疫情发生时,地方政府也是如此应对的。

第三十三条,关于动物疫情通报。

本条在原有基础上进行了两处重要修改。

一是明确规定国家实行动物疫情通报制度,将疫情通报由防疫措施上升为防疫制度,疫情通报工作的法律地位得到提升。

二是将单向通报调整为部门间相互通报,在保留原有的农业农村部门向卫生健康等部门通报重大动物疫情发生处置情况基础上,明确规定海关在进出境环节发现染疫动物、野生动物保护部门发现野生动物染疫,要及时处置并向农业农村主管部门通报情况,进一步强化了部门间信息沟通和措施联动。

第三十五条,关于相关人员禁业情形。

本条在原有基础上,规定人畜共患传染病患病人员不得直接从事动物疫病监测、检测、检验检疫等工作,这是在生产经营者之外对国家公职人员任职条件作出相同限制规定,体现了法律的公平性和普适性,有利于进一步做好人畜共患传染病防控,维护公共卫生安全。

第四章 动物疫病的控制

第四十六条,关于限制跨区调运。

本条为新增条款。根据多年来重大动物疫情防控经验,特别是在总结非洲猪瘟防控实践经验的基础上,首次在法律层面确立划定高低风险区和采取相应限制调运措施的制度性规定,将动物防疫工作的一项重要原则纳入法律。由国务院农业农村主管部门适时划定动物疫病风险区,对特定动物、动物产品从高风险区向低风险区调运做出限制或禁止性规定,便于在重大动物疫情暴发时迅速控制和扑灭疫情,切断传播途径,有效防止疫情向更大范围传播。

解读四:检疫与无害化处理

解读2021版《动物防疫法》第五章、第六章。

第五章 动物和动物产品的检疫

第五章修改前后都是9条,条数没有变化,但实质内容的调整是非常大的,也非常重要。新增和修改的内容将在下面结合条文解读。

删除的内容主要有两项:一是删除了检疫收费相关规定,2015年财政部和国家发改委印发《关于取消和暂停征收一批行政事业性收费有关问题的通知》后,实际上已经在全国范围内暂停征收动物及动物产品检疫费,检疫工作经费纳入动物防疫经费统筹解决。二是删除了跨省引进种用、乳用动物及遗传材料事前审批相关规定,取消了一项行政许可事项,应当与中央“放管服”改革大背景有关。

解读:第四十八条,关于检疫实施主体。

本条由原法第四十一条删除部分内容而来。原法第四十一条第二款中关于官方兽医任职资格的规定,修改后调整至新法第六十六条;第三款关于官方兽医的定义被删除。

官方兽医定义被删除表述中有两点值得注意:

一是删除“负责出具检疫等证明”表述。可以理解为,除海关所属的官方兽医外,本法中所谓官方兽医已明确为动物卫生监督机构的官方兽医,只负责实施检疫和出具检疫证明,法律中不再有官方兽医隶属其他机构、出具其他证明的空间。

二是删除“国家兽医工作人员”表述。2011年,原农业部印发的《关于做好动物卫生监督执法人员官方兽医资格确认工作的通知》要求,官方兽医必须是编制内人员,且在动物、动物产品检疫和其他动物卫生监督管理执法岗位工作。新法施行后,主管部门任命官方兽医是否坚持必须为“在编在岗”人员,目前各地实际使用的“协检员”会不会纳入官方兽医队伍,有待进一步明确和观察。

解读:第四十九条,关于检疫程序。

本条删除了原法中“实施现场检疫”的“现场”二字,并新增第三款规定饲养场和屠宰企业的执业兽医或动物防疫技术人员应当协助官方兽医实施检疫。

这些修改预示着动物检疫工作机制和程序可能发生重大调整。删除“现场”表述后,官方兽医实施动物检疫的方式更加灵活,既可以委派协检员到现场,也可以委托社会化组织承担。之所以这么讲,是因为2017年原农业部发布的《关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》中,就有“鼓励社会力量参与检疫技术性辅助工作”的表述。而新增的第三款,可能意味着饲养、屠宰经营主体将在检疫申报、实施过程中承担更多义务,如提供真实有效的免疫记录、实验室检测报告等。但是,对受雇于饲养场、屠宰企业的协助检疫人员与目前由动物卫生监督机构聘用的协检员应如何区分,如何安排,也需要作出进一步规定。

解读:第五十条,关于野生动物检疫。

完善野生动物防疫检疫监管是本次《动物防疫法》修订的一项重要内容。二审、三审的修订说明和近期全国人大农委、法工委有关负责人撰写的文章,对加强野生动物检疫进行了详细说明。在这里只强调一点,无论是非食用性利用的野生动物,还是人工捕获的野生动物,对其利用或饲养、经营、运输前的检疫,只是落实动物防疫法律规定,并不改变野生动物保护管理及其监督执法的法律制度和工作机制。虽然在总则动物定义中删除了“合法”二字,但检疫证明也不能替代野生动物养殖和经营利用应当取得的合法性证明,野生动物所有者仍需向野生动物保护主管部门申请相关许可。一定不要混淆依照动物防疫法实施的检疫与依照野生动物保护法实施的许可审批这二者的各自权限与重大区别,进一步强化而不是削弱国家对加强野生动物保护监管的法定措施及其效果。

解读:第五十二条,关于运输监管。

本条新增了两款作为第二款和第三款,都是将现行管理实践纳入法律规定。第二款规定的是进出境动物、动物产品运输的凭证,实际操作中对此类对象也是凭海关单据通关、放行。第三款是基于农业农村部已经实施的生猪运输车辆备案管理措施,一是将生猪扩大为所有动物,二是将车辆备案扩大为运输主体及车辆备案。对所有动物运输均实施备案管理的难度较大,如何实施及其可操作性有待进一步论证,后续制定有关配套规章或操作细则时,可能需要将所运输动物明确为畜禽或列举出具体畜禽品种。

解读:第五十三条,关于指定通道制度。

这也是将现行管理措施纳入法律规定,最重要的意义在于设定了罚则(第一百零二条),为今后执法机构实施行政处罚提供了法律依据。

第六章  病死动物和病害动物产品的无害化处理

第六章为本次修订新增的一章,调整规范病死动物、病害动物产品无害化处理相关活动,填补了原法的制度性空白。本章共4条,主要内容都是基于国家有关规定和无害化处理管理实践提升完善形成的,最重要的政策性文件是国务院办公厅2014年印发的《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》。

解读:第五十七条,关于无害化处理的责任主体与管理部门。

第一款和第二款规定了责任主体,将运输主体与从事饲养、屠宰、经营等其他主体进行了明确区分,运输主体协助做好无害化处理,其他主体则承担无害化处理的主体责任,这一区分应当是基于运输主体一般不是货主,不具有动物、动物产品的所有权,因而也不应当承担主体责任。但在运输过程中,如果发现存在违法违规或动物染疫等情况,运输主体有义务配合做好处置,不得阻碍执法工作,也不能拒绝处罚结果,推脱协助实施无害化处理的责任,这应是动物防疫监督检查和执法处罚时较为常见的问题。

第四款授权农业农村部和国家林草局分别制定管理办法,是根据部门管理权限作出的规定。根据“三定”规定,农业农村部主管畜禽、水生动物(包括水生野生动物),国家林草局主管陆生野生动物。

解读:第五十八条至第六十条

规定的主要内容及其原则,特别是无害化处理补助政策,均可在前述国办文件和农业农村部、财政部于2020年联合印发的《关于进一步加强病死畜禽无害化处理工作的通知》中找到依据。

解读五:动物诊疗与兽医管理

解读第七、八章,共13条。第七章“动物诊疗”系原法第六章基础上略作调整,没有实质性变动;第八章“兽医管理”系新增一章,除吸收原法第六章关于执业兽医、乡村兽医规定外,将官方兽医有关规定纳入。全国人大农委负责人曾就专设“兽医管理”一章作出说明,这部分内容理论上是可以单独立法的,国际上就有很多“兽医法”的立法实践,所以此章内容十分重要。本篇重点解读以下条文。

第七章 动物诊疗

第六十一条,关于动物诊疗机构。

本条在原法第五十条基础上新增一款,对动物诊疗机构的具体类型做出界定,规定动物诊疗机构包括动物医院、动物诊所以及其他提供动物诊疗服务的机构。这一款规定来源于《动物诊疗机构管理办法》,该办法第八条在规范诊疗机构名称时规定,不具备从事动物颅腔、胸腔和腹腔手术能力的,不得使用“动物医院”的名称。可见,动物诊疗机构在实际管理中分为动物医院与动物诊所。但本条中“其他提供动物诊疗服务的机构”表述,似为首次出现。

《动物诊疗机构管理办法》对动物诊疗的定义是“动物疾病的预防、诊断、治疗和动物绝育手术等经营性活动”,这一定义实际上非常宽泛,甚至可以理解为与动物疾病相关的所有市场行为。近年来特别是非洲猪瘟疫情发生后,动物疫病检测服务蓬勃发展,为广大养殖企业提供检测诊断服务的第三方兽医实验室、检测机构日益增多。这些机构提供检测诊断等服务,但并不开具处方和实施治疗,未来是否纳入动物诊疗机构实施监管,有待主管部门予以明确。可以预料的是,如果纳入,对检测服务行业的影响将非常大,相比修法前,扩大了动物诊疗许可和监管的范围;但从另一方面看,纳入后有利于堵塞行业监管漏洞,加强动物诊疗活动管理,也有利于保障养殖者权益。

第六十五条,关于规范诊疗活动。

本条在原法第五十六条基础上新增一款,规定兽药和兽医器械的管理办法由国务院制定,并在法律责任第一百零七条中设置了处罚规定。2004年,国务院制定公布《兽药管理条例》,对兽药研制、生产、经营、使用、进出口和监督管理做出明确规定,并历经三次部分修订;对于兽医器械使用,国务院农业农村主管部门出台了监测监管措施。此次修法,授权国务院制定兽药和兽医器械管理办法,巩固了动物防疫法作为广义兽医领域的基本法地位,强化了动物防疫监管与相关投入品、用品管理的衔接;设定针对兽医器械的罚则,有利于依法开展监管执法工作。预计国务院将适时启动《兽药管理条例》修订,也有可能统筹解决兽医器械监管法规空白的问题。

第八章 兽医管理

第六十六条,关于官方兽医任命制度。

本条在吸收原法第四十一条部分内容的基础上,对原法官方兽医管理规定进行了全面优化。本条共有三款,每款都有亮点。

第一款在法律层面首次明确国家建立官方兽医任命制度。有了法定制度作保障,官方兽医的“官方”色彩更浓,法律地位更高,说明国家层面对动物检疫工作和官方兽医队伍是非常重视的,是要加强和提升的。

第二款具体规定了官方兽医确认和任命的程序,这个程序和前文提到的2011年原农业部印发的《关于做好动物卫生监督执法人员官方兽医资格确认工作的通知》的原则基本一致,由国家规定条件、省级确认资格,此次增加了任命环节。

第三款将海关的检疫出证人员纳入官方兽医管理,对动物卫生监督机构的官方兽医和海关的官方兽医在管理制度设计上实现了统一和全覆盖,这在我国内外检分离多年的现实条件下,属于一项突破。但后续是否还有具体的实质性管理措施,或与进出境动植物检疫法如何衔接,还有待观察。

第六十七条、第六十八条,关于官方兽医履职保障。

这两条聚焦保障官方兽医履行检疫职责做出了明确规定。一是规定任何单位和个人不得拒绝或阻碍官方兽医依法履职,与罚则第一百零八条相关规定相衔接,对保障官方兽医有效开展检疫工作提供了有力的法律武器。二是规定县级以上人民政府农业农村主管部门要为提高官方兽医履职能力提供条件保障,制定培训计划,提供培训条件,定期开展培训考核,有利于持续提升官方兽医的工作能力和综合素质,加强队伍建设管理,促进依法规范行政,提高检疫工作水平。

第六十九条,关于执业兽医管理。

本条在原法第五十四条基础上,对原有执业兽医管理规定进行了重要调整。一是调整执业兽医资格考试制度,专门规定“符合条件的乡村兽医”可以参加执业兽医资格考试,鼓励乡村兽医向执业兽医转变。从字面上看,将乡村兽医与兽医大专以上学历人员并列,可以理解为将给予乡村兽医学历上的优惠政策,或不再受“兽医专业大专以上学历”限制,但具体条件如何,仍有待主管部门明确。笔者十分期待能够出台突破性政策,给乡村兽医群体更多发展空间,充分调动他们服务乡村养殖者的积极性,稳定、提升基层兽医服务能力和水平。二是取消兽医执业注册许可事项,通过考试取得证书后,经备案即可从事动物诊疗活动。这是去年6月24日国务院常务会已经决定并公布的,这次在法律修订中予以确认。将许可改为备案,将简化工作程序,便于执业兽医开展诊疗活动,进一步提高了服务便民水平。但是,要特别注意法律责任中第一百零六条,对于未经备案从事经营性动物诊疗活动是有处罚规定的。因此,取消许可并不意味着放任不管,从事动物诊疗活动仍要遵守监管规定。

第七十条,关于执业兽医从业活动与继续教育。

本条规定的立意是很清楚的,通过法律规定推动诊疗服务活动的规范和执业兽医能力素质的提升。但是,由于条文表述是倡导性的,且没有处罚规定,执行落实的效果有待观察。

第七十三条,关于兽医行业协会。

本条首次从法律层面规定了兽医行业协会的职责,明确了法律地位。根据本条规定,行业协会要提供兽医信息、技术、培训等服务,维护成员合法权益,健全行业奖惩机制,加强行业自律和诚信建设,宣传防疫知识。目前,我国兽医行业协会建设已具一定规模,全国性协会有中国兽医协会,各地也分别成立了区域性兽医协会和小动物(宠物)诊疗协会,促进了行业发展。但是,与发达国家兽医行业协会相比,我国行业协会在承担职能、发挥作用、辐射带动方面还有较大差距,发展空间很广阔。这次将行业协会写入动物防疫法,在明确其法律地位之外,有利于进一步推动行业协会加强自身建设、加强与政府企业的沟通协调,充分发挥好桥梁纽带作用,更好服务兽医行业和人员队伍有序健康发展。

解读六:监督管理、保障、法律责任、附则等

第九章 监督管理

第七十四条,关于监督管理主体。

原法的监督管理执法主体是动物卫生监督机构,本次修订中根据中央改革精神,监督管理执法职责由动物卫生监督机构剥离,回归行政管理部门。相应地,在法律责任中,作出行政处罚的主体也均由动物卫生监督机构调整为农业农村主管部门。

第七十六条,关于监督检查措施。

本条有变动的是第一款第三项,即关于补检的规定。对于是否应当对未检疫动物、动物产品实施补救措施,此处不深入讨论。但值得注意的是,一审草案中本已取消了补检规定,二审草案又恢复了原法表述,最终表述与二审草案也不完全相同。深究起来,关注的焦点在于是否应对动物实施补检。有兴趣的读者可以查看《动物检疫管理办法》,该办法对动物补检的规定与原法的规定就不完全一致;2018年3月公布的农业农村部第2号公告,又进一步收紧了检疫出证条件。可见,对于是否实施补检,参与法律修订的相关方或存在分歧,目前的表述应是协调后能为各方接受的结果。无论如何,基层从事动物检疫和监督执法的人员,对于补检应持慎重态度,并严格按照农业农村部的有关规章、规程执行。

第十章 保障措施

第八十一条,关于检疫工作保障。

通过对比本条第一款与原法第六十三条第一款,似能观察到制度选择的倾向性。原法规定的加强村级防疫员队伍建设,很明确是为了更好落实强制免疫制度;修订后的规定,则说明目前更侧重于强化对检疫制度的执行落实。

这种转变的背后,一方面是因为基层检疫工作体系确实较为薄弱,在机构改革特别是综合执法改革过程中,动物卫生监督机构及其官方兽医受到较大影响,乡镇畜牧兽医站划归乡镇政府管理后官方兽医“无人可用”的情况进一步加剧,加强对检疫工作的保障已经成为当前动物防疫工作的一项重点任务;

但从另一方面来看,强制免疫的责任主体本就是饲养者,应由其自行实施免疫注射,政府部门更多履行监督职责,村级防疫员存在的法理基础并不很强,即便确实需要组织这样一支队伍,也更应按照市场经济规则运行,由饲养者付费(新增第八十二条和删除原法第六十六条第二款可能基于同一考虑)。本次修订在这一款上的表述变化,应是体现了上述两方面原因。

但毫无疑问,地方政府肩负的动物防疫职责中,保障动物检疫工作正常有效运转是必然的重点,必须认真对待。否则,按照第八十八条第四项的规定,未配备与检疫工作相适应的官方兽医,或未保障检疫工作条件的,是可以被依法追究责任的。

第十一章 法律责任

第九十七条,关于违反第二十九条规定的处罚措施。

本条除提高罚款标准外,新增第二款在本法中首次增加禁止或限制从业的规定,这在《食品安全法》等相关法律中已经被使用,效果是明显的。第二十九条规定的违法情形,一是程度较为严重,存在较高的引发、传播疫情风险,二是性质较为恶劣,一般属于故意违法行为,应予重处。对故意违法屡教不改的,作出禁止或限制从业的处罚是很有必要的。

第九十八条,关于未办理动物防疫条件合格证等行为的处罚措施。

本条的重点是新增了五项违法情形:1、集贸市场不具备防疫条件,2、未经备案运输动物,3、未按规定保存运输信息,4、跨省份引进种用乳用动物未隔离观察,5、未按规定处置病死动物、病害动物产品。其中,1和4是原法有规定但未设罚则,新法施行后监管部门要依法开展监督检查和执法;2、3和5则是本次修订新增制度的相应罚则。这里还是要强调,虽然运输动物只需备案,不是行政许可,但由于设置了相应的罚则,实际上也是“长牙齿的”,必须引起相关从业者的重视,要依法开展动物运输相关活动。

第一百零一条,关于违反限制调运规定行为的处罚措施。

本条非常明确地规定,对违反规定将特定动物、动物产品由高风险区调入低风险区的,不仅没收运输费用和动物、动物产品,还要处以罚款。与此相同的还有第一百零二条,对未经指定通道跨省份运输动物的,直接对运输人处以罚款。运输业者应高度重视这两条规定,避免发生违法行为进而遭受严重损失。

第一百零六条,关于执业兽医违法行为的处罚措施。

本条需要关注的是,虽然第八章取消了兽医执业注册的许可事项,主管部门不再发放兽医执业证书,但在第二款中明确规定,违法情形严重的将直接吊销执业兽医资格证书。这一处罚的严厉程度比原法更重,震慑作用更强,从事动物诊疗活动的执业兽医要高度重视这一调整,切莫以身试法。

第十二章 附则

第一百一十一条,关于境外等效性评估。

实施等效性评估是便利动物、动物产品贸易和运输的一项国际通行规则,一国按照国内标准对国外的无疫区、生物安全隔离区或特定区域实施等效性评估,可在被评估国存在特定动物疫病或特定动物疫病风险的情况下,开放贸易或运输准入。我国已有等效性评估的成功案例,就是位于广东的从化无马属动物疫病区,先是得到欧盟的评估认证,成为可短暂进口马匹至欧盟成员国的第三组别国家/地区;又由内地对香港进行等效性评估,允许香港马匹依照规定进入从化无疫区。无疫区、生物安全隔离区的等效性评估关系到国际贸易和经济利益,备受关注。近期中法两国领导人通话议定的事项中,就涉及到这一问题。

第一百一十二条,关于实验动物的例外规定。

本条对实验动物在动物防疫方面作出例外规定,是因为实验动物与家畜家禽存在较大差异,特别是在各类实验中广泛使用的SPF级动物,其繁育、饲养条件极为严格,饲养过程中不可能实施强制免疫等防疫措施,因此在本条作出例外规定,以避免本法与实验动物管理的法律法规发生冲突。

 

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